De onafgemaakte agenda van Parijs

Een ontwikkelingsland krijg gemiddeld 263 donormissies in een jaar te verwerken. Bijna een derde van hun tijd spenderen de regeringsbeambten aan het ontvangen en rondleiden van buitenlandse donormissies. Al die donoren hebben hun eigen, vaak omvangrijke verantwoordingssystematiek, wat zeer vertragend werkt.

Liever ben je geen minister van Financiën. Een meerjarenbudget opmaken kan niet, omdat donoren hun hulp niet langer dan een jaar vooruit kunnen plannen. De wereld van ontwikkelingshulp is onoverzichtelijk. En dat kost geld. Volgens Roger Riddell, gerenommeerd auteur van het boek Does Foreign Aid Really Work? gaat de helft van de hulp verloren vanwege dit gebrek aan effectiviteit.

Verklaring van Parijs

De hulpgemeenschap is zich maar al te bewust van deze problemen. Daarom werd er door de Organisatie Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) in 2000 een serie conferenties gestart om de doeltreffendheid van ontwikkelingshulp te verbeteren. Deze resulteerden in 2005 in de Verklaring van Parijs en werden vervolgens in 2008 verdiept in de Accra Agenda for Action. Meer dan 100 westerse donoren en partnerlanden, maakten afspraken om de problemen aan te pakken.

In de zogenaamde Parijs en Accra principes, werd afgesproken dat ontwikkelingslanden zelf leiderschap nemen over de ontwikkeling van hun land en hun nationale ontwikkelingsstrategieën. Donoren sluiten met hun hulp aan bij de nationale ontwikkelingsstrategieën en gebruiken de systemen en procedures van de ontvangende landen. Er moet zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt van langdurige programmabenaderingen (hulp die gegeven wordt op basis van programma’s die door het land zelf beheerd worden) zoals begrotingssteun.

Deze afspraken zijn belangrijk, volgens Koos Richelle, van 2004 tot 2010 directeur generaal van het ontwikkelingsagentschap van de Europese Unie, EuropeAid. Hij legt uit waarom: ‘Als je die afspraken niet nakomt, dan val je terug tot allerlei vermaledijde, incidentele projecten. Als je als donor vervolgens weggaat, is er geen follow up. Als de overheid niet in staat is op lange termijn de salarissen te betalen voor de leerlingen en geen schoolboeken voor de kinderen, dan is het schooltje binnen twee jaar weg.’

Daarnaast is er ook in Parijs en Accra afgesproken dat donoren hun activiteiten beter coördineren. Ook moeten donoren en ontvangende landen hun hulp transparant maken. Ontwikkelingsinspanningen geëvalueerd worden, zodat de resultaten duidelijk worden.

Aanstaande dinsdag komen opnieuw alle partijen bijeen en wordt de balans opgemaakt. In hoeverre zijn de deelnemende landen hun afspraken nagekomen? In Busan ligt het bewijs op tafel dat dat onvoldoende is gebeurd. Dit blijkt uit het Monitoring Report dat in september 2011 is uitgekomen, waarin een onafhankelijke commissie de implementatie van de Parijs en Accra agenda in 77 verschillende landen geëvalueerd.

Unfinished Aid Agenda

De hulp is wel efficiënter geworden nadat de Verklaring van Parijs is opgesteld, maar de vooruitgang gaat langzaam. Slechts 1 van de 13 indicatoren is gehaald. Uit het Monitoring Report blijkt dat ontvangende landen hun huiswerk beter hebben gedaan dan donorlanden. Terwijl ontvangende landen veel vooruitgang hebben geboekt in het maken van nationale ontwikkelingsstrategieën, hebben donorlanden hun hulp nog maar in mondjesmaat bij die verbeterde systemen aangesloten.

Hulp is ook nog steeds erg gefragmenteerd. Zambia schrijft bijvoorbeeld over haar ervaringen in de gezondheidssector: ‘De voortdurende fragmentatie van hulpmodaliteiten in de gezondheidszorgsector betekent een enorme last en geeft blijk van gebrek aan vertrouwen in ons nationale systeem.’ En in de evaluatie van Bangladesh wordt geschreven: ‘Ondanks vooruitgang, zijn buitenlandse hulpprojecten nog steeds donor-gedreven, alsmede het ontwerp van die projecten. Daardoor hebben dat soort projecten vaak geen eigenaarschap en zijn ze niet vraaggestuurd.’

Het is dan ook niet voor niets dat partnerlanden in hun verlanglijst voor Busan het afmaken van de onafgemaakte hulpeffectiviteitsagenda hoog op hun lijst hebben staan. Met een rapport dat aan hun kant staat is hun taal krachtig. ‘Wij benadrukken dat er op een aantal doelen die gelden voor donoren, heel weinig of totaal geen progressie is gemaakt.’, schrijft de Africa Carribean Pacific (ACP) groep.

Sobere verwachtingen

Maar de verwachtingen of die agenda ook echt afgemaakt zal worden, zijn vooralsnog sober. Anno 2011 staan kernprincipes uit de Verklaring van Parijs onder druk. Koos Richelle vertelt waarom: ‘Eigenaarschap en het aansluiten bij de systemen en prioriteiten van ontwikkelingslanden is een proces van vallen en opstaan. Het gaat om de lange termijn en je moet er echt in investeren. Maar heden ten dage is er een enorm ongeduld, mede ingevoerd door de economische crisis. Er is een tekort aan publieke middelen, en tegelijkertijd een grote nadruk van ministeries dat alle hulp 100 % zuiver moet zijn. Alles moet verantwoord worden.’

Ook wordt hulp steeds meer in verband gebracht met eigenbelangen. Onvermijdelijk gaan landen dan terug naar een projectmatige benadering, denkt Richelle. ‘Dat is een terugval. En dat is niet eens in stilte, maar ook publiek. Er wordt openlijk gezegd dat hulp ook het eigenbelang dient.’

Staat dat eigenbelang dan haaks op het principe van ownership? Richelle: ‘De Parijs en Accra agenda is zo breed dat je er ook een macrobiotische groentewinkel onder kunt scharen. Het is een kwestie van maatvoering. Accra stond bol van de ownership. Eigenbelang staat daar niet haaks op, maar het is een andere prioriteit. Als Accra misschien voor 80 % uit ownership bestond en 20 % eigenbelang, is Busan 60 % ownership en 40 % eigenbelang.’

Roger Riddell deelt deze observatie. Hij denkt niet dat donoren nog echt toegewijd zijn aan de doelen van de Verklaring van Parijs en aan samenwerking. Ook hij noemt de huidige context van bezuinigingen, waarin donoren des te meer hun hulpbudgetten moeten verdedigen tegenover het publiek. Hierdoor is iedere donor meer geïnteresseerd in de effectiviteit van haar eigen individuele hulp dan in samenwerking. Riddell: ‘Om impact te kunnen laten zien, zijn donoren eerder geneigd om projecten en programma’s te steunen met een tastbaar en korte termijn effect, zoals aidsprojecten, en hebben minder interesse in het versterken van bestuur en het bouwen aan instituties.’

Waarde voor geld

Simon Maxwell, ex-voorzitter van het Overseas Development Institute (ODI) en nu onafhankelijk, was als observant zelf aanwezig in Accra en analyseert de verschillen. ‘Een kleine groep ministers, waaronder Bert Koenders uit Nederland en Douglas Alexander uit Groot Brittannië, hebben tot op het laatste moment hun best gedaan om de verklaring scherper te maken. Het zal interessant zijn om te kijken of dat nu ook gaat gebeuren.’ Op dit moment ziet Maxwell in elk geval een grote groep centrumrechtse ministers, zoals die van Nederland, Groot Brittannië, Zweden en Canada, die er veel meer op gefocust zijn om de belastingbetaler waarde voor geld te laten zien. Daardoor leggen ze meer nadruk op transparantie en het laten zien van resultaten.

Daarbij komt dat westerse ministers er erg op gebrand zijn om nieuwe donoren, zoals China en India, binnen te halen. Het is algemeen bekend dat deze nieuwe donoren vooralsnog weinig haast maken om zich te engageren aan een hulpeffectiviteitsagenda waar ze zelf nooit deelgenoot bij zijn geweest – zij waren niet aanwezig bij de door de OESO geïnitieerde conferenties in Parijs en Accra.

Toch willen de participanten van Busan een verklaring die voor iedereen geldt, en niet twee. ‘Dit betekent onvermijdelijk dat je het risico loopt naar de kleinst gemene deler te gaan.’, zegt Maxwell.

Zal er toch op het laatste moment nog een groep ministers opstaan die zich hard maakt voor de Parijs en Accra agenda? Is de kleinst gemene deler werkelijk het beste wat we kunnen krijgen? Dat zal Busan uitwijzen. Koos Richelle hoopt in ieder geval dat het de laatste conferentie in zijn soort zal zijn. ‘We kunnen wel weer een conferentie beginnen, en weer met meer gedetailleerde en nieuwe afspraken en beloftes komen. Maar het gaat om de implementatie.’

Selma Zijlstra reist af naar Busan en brengt verslag uit vanop de conferentie met de steun van het Fonds Pascal Decroos voor Bijzondere Journalistiek.